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新城镇化背景下的农村土地制度改革

来源:三亚房地产律师网作者:三亚房地产律师时间:2013-08-07

  城镇化是我国现代化建设的历史任务,是扩大内需和促进城乡一体化发展的重要途径。党的十八大报告提出了“四化同步”的新要求,并强调要使城镇化质量明显提高,农业现代化和社会主义新农村建设成效显著;要坚持和完善农村基本经营制度,依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权;要改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。这为从全局和战略的高度推进新城镇化和农村土地制度改革指明了方向。

  一、城镇化进入新阶段

  改革开放以来,特别是上世纪90年代中期以来,我国城镇化速度明显加快。1978年~2011年,我国城市数量从193个增加到657个,城镇化率从17.92%提升到51.27%(见图1),城镇人口从1.72亿增加到6.9亿,首次超过农村人口。城镇化的快速发展有力地推动了我国城乡结构发生了历史性变化。

  (一)以往城镇化存在的问题

  1.“土地财政”问题突出。2000年~2011年,我国城镇建成区面积增长了76.4%(其中城市建成区面积增长94.3%),而同期城镇人口只增长了50.5%。土地城镇化进程远快于人口城镇化的主要原因,是现行财税制度下地方“土地财政”扩张动机强烈。

  2.农民工市民化滞后,没有享有应有的“城镇化红利”。我国目前的城镇化率是按照“常住人口”而非“户籍人口”计算的。2000年~2011年,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距从10.5个百分点扩大到16.6个百分点,如果扣除在城镇居住半年以上、被纳入城镇人口统计的2.2亿农民工及其家属,2011年按照户籍人口计算的城镇化率只有34.7%。这些数据的背后是城乡二元户籍制度阻碍农民工市民化进程的现实及由此造成城市中的“新二元结构”,也是一些城市棚户区的根源。

  3.农民工权益保护问题突出。不少农民工已成为产业工人的主体,对城镇经济发展作出了巨大贡献,但城乡平等的就业制度仍未真正形成,农民工劳动合同签订率和参加社会保险的比例低,农民工及其家属在就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面,未能享受与城镇居民平等的待遇。

  4.城镇化质量亟待提高。城镇发展质量不高、功能不完善。城镇基础设施和公共服务滞后,城市特别是大城市空气污染、交通拥堵、用地粗放、环境脏乱差等问题突出,城镇化发展不足与“大城市病”并存,城市功能不完善,城镇化总体质量不高。

  (二)新城镇化及其特点

  按照美国经济学家钱纳里的世界发展模型,当一国的工业化率达到40%时,城镇化率一般在75%以上。目前,我国的工业化率接近40%,但城镇化率仅51%。从世界范围看,我国城镇化水平仍明显低于发达国家,也低于发展阶段相近的发展中国家。

  这种城镇化与工业化水平的背离,表明我国城镇化的发展空间巨大,我国正处在城镇化率30%~70%的快速发展区间,推动城镇化发展的内在动力仍然较强。预计今后一段时期我国城镇化率年均提高约1个百分点,到2020年可达60%左右。同时,预示我国将进入新城镇化阶段。

  未来一段时期,是我国加快转变经济发展方式的关键时期,也是在加快推进城镇化进程中推动城镇化转型发展的关键时期。经过多年的快速城镇化过程,进一步推进城镇化的背景和条件已经发生了明显变化:一是农业劳动力供给已经进入“刘易斯区间”,主要依靠大规模农村剩余劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可能持续。二是土地等资源环境瓶颈制约日益加剧,主要依靠粗放式消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式难以为继。三是城市内部“二元结构”所造成的社会矛盾日益凸显,主要通过新老居民非均等化的公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式必须改变。四是我国城镇化率已超过工业化率,推进城镇化所要解决的主要矛盾已从城镇化发展不足转为全方位完善城镇功能。总体上看,我国城镇化发展将进入质量与速度并重、以提高质量为主的新阶段,即新城镇化阶段。

  新城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张,而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变,是新一轮经济增长的推动力量,是实现我国经济社会持续健康发展的大战略。其特点表现在:

  1.以促进农民工市民化为主要任务。把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务,加快破除二元结构和体制,合理引导城乡人口流动和迁徙;大力推进基本公共服务均等化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使全体居民共享城镇化发展成果。

  2.以优化城镇化布局为重点。合理安排城镇化布局,促进城镇分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,促进大中小城市、小城镇和城市群发展相协调。

  3.以坚持绿色发展为亮点。坚持集约、智能、绿色、低碳发展方式,建设资源节约型、环境友好型的宜居城市,提高资源利用效率,促进城市可持续发展。

  4.以推动协调发展为核心。同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化,统筹城乡发展,推动形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,促进城乡发展一体化。

  5.以深化综合改革为动力。为了实现城镇化转型发展,将从根本上深化户籍、土地、公共服务、社会保障等重点领域体制改革,更好地发挥市场主导和政府引导作用,增强城镇化发展的内在活力。

  二、新城镇化离不开农村土地制度变革

  土地问题是实现“四化同步”必须要解决好的一个核心问题。一方面,我国人多地少,为确保国家粮食安全,必须严守18亿亩耕地红线不动摇;另一方面,伴随着城镇化进程的加快,必然涉及土地的占用,也涉及土地性质的变更。如何在保护耕地的前提下,满足工业化、城镇化的合理用地需求,切实保护农民的合法权益,必须认真研究并加以解决。

  近年来,在我国城镇化进程中,农村土地集体所有制得到坚持和完善,但土地集体所有权仍需明晰;农村土地家庭承包经营制度得到稳定和充实,但仍需面对农户小规模经营和大市场的矛盾;农村土地承包经营权流转制度初步形成,但全国范围内的流转机制尚未普遍建立;农村土地征用与补偿制度基本形成,但土地资源属性不强,仍需加强对农民利益的保护;农村土地管理制度已经建立起来,但仍需进一步健全。

  1.农村土地产权制度。由于产权模糊,农民只有农村土地承包经营权,没有交易权;而集体和地方政府可以远低于市场均衡价格的价格征用土地。这在一定程度上造成了土地资源属性的弱化和浪费严重,加之户籍制度的制约,农民无法也不可能真正离开土地,从而规模化的土地流转不畅和土地抛荒现象同时存在,影响了农业产业化、专业化和规模化,制约了农业和农村经济发展。

  2.农村土地征用制度。我国现行土地征收补偿分为土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿、被征地人员的安置补助4种。在以往城镇化过程中,这种征地补偿制度能够降低经济发展的建设成本,但在市场经济时代表现出明显的不适应性:地方政府在征地过程中权力过大,征地目的和征地程序不清,范围过宽,缺少相应的法律监督和制度制衡,征收补偿标准不合理,被征地农民的安置和社会保障工作不到位。

  3.土地管理制度。我国农村的土地管理制度一般分为土地产权保障和土地用途管制两大方面。在惟GDP和追求政绩的情况下,一些地方政府往往注重短期效应,不惜超出农用土地的征地计划,使耕地流失严重。在细节上土地管理制度的缺失也表现在对农村宅基地管理的低效,在我国农村人口众多而土地数量有限的客观因素制约下,分散的宅基地管理与建设社会主义新农村和建设资源节约型社会相背离。造成这种状况的原因主要是因为法律法规上的模糊,以及各级行政机关在行政权限上的不清。

  三、政策与建议

  目前,我国城镇居民收入是农村居民的3.1倍,人均消费也是农村居民的3.1倍,农民转为市民后,其收入和消费都将大幅度提高。城镇化需要大量的生产性投资、基础设施投资、公共服务投资,以及房地产投资等,有专家估算,未来10年,我国城镇化可带来40万亿元的投资需求。在世界经济低迷、外需持续疲软的情况下,新城镇化必然成为保持国民经济持续健康发展的重要动力。新城镇化的过程就是城乡发展一体化的过程,一方面,通过新城镇化的发展可以有效吸收农业剩余劳动力,扩大农业经营规模,又可以用先进技术装备来加快农业现代化进程;另一方面,新城镇化进程有利于形成以工补农、以城带乡新机制,促进城乡要素平等交换,逐步破解城乡二元结构和体制,最终形成城乡发展一体化新格局。因此,必须积极推动农村土地制度改革完善,加快城镇化步伐,提升城镇化质量。

  1.加强法制建设。加强立法,明确农村集体所有的主体和性质;对《宪法》、《土地管理法》、《民法》法条中关于农村土地产权制度规定的模糊之处,采取修订或司法解释的形式加以梳理;通过法律保护土地产权到户,落实农民的土地使用权、经营权、流转权、收益获得权和法定处分权;及时调整和规范我国土地征收补偿制度中权利义务的不对等;完善农村土地登记管理制度,保护农地承包制度的物权属性,以法律形式规范农地承包制度的契约关系。

  2.完善产权制度。确保农地家庭承包权的长期性和稳定性,尽可能延长土地承包的期限,改变人口变化与土地分配的必然联系,使农民敢于并愿意对土地长期投入。促进土地所有权与经营权分离,延长土地承包期。探索推进宅基地交易,强化土地的稀缺资源属性。

  3.创新土地流转。促进形成合理的土地价格,建立科学的农地分类管理制度,建立合理的土地流转收益分配模式,既承认差别,又兼顾平衡,便于村集体统一组织农业结构调整和生产结构布局,促使未参加土地流转的农户直接进行结构调整,或积极参与土地流转。

  4.完善征用补偿。应对征地的范围、程序、方式以及补偿标准等严格规范,对于公益性用地的征收实行土地价格听证制度,对于经营性用地,要按市场的规则运作,推动征地透明化及征地使用监督;促进补偿方式改革,探索货币与实物等多种方式,鼓励为征地农民发放现金、提供住房、就业及社会保障。

  5.加强农地管理。强化国家宏观调控,继续加强国家对耕地的控制管理,做好土地用途的规划管理,制定底线标准,严格控制土地的非农化,在全国范围内保护耕地的数量;鼓励集约用地,提高土地的利用率;重视生态环境的建设,加大农村闲置土地的处置力度,减少土地资源的浪费,实现耕地的可持续利用。发展农地产权交易中介、仲裁、结算、登记等服务机构,培育和建立良好的农地产权流转市场。

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